地方政府债务管理 专题

地方政府债务问题

一、地方政府债务概述

（一）概念

地方政府债务又称为“地方债”，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

（二）分类

1、根据法律约束力的不同可以分为显性债务和隐形债务；

显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。

隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

2、根据政府是否直接承担该项债务又可以将政府债务分为直接债务与或有债务。

从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐形债务。

所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国债转贷资金等负债，这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任、以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须履职所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐形负债”。还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫做“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐形债务”。1

3、根据举债主体的不同可以分为地方债务与地方性债务

国务院意见（指《关于加强地方政府性债务管理的意见》）（43号文），同时在文中出现了“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述财政部预算司有关负责人认为地方债务与地方性债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还1https://www.wendangku.net/doc/d915476173.html,/n/2013/0822/c40537-22654498.html

包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

二、地方政府融资模式简析

（一）财政拔款

1.本级财政拨款;

2.争取上级财政拨款资金;

3.结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持;

4.争取上级专项政策或试点单位支持.

（二）债务性融资

包括地方政府的银行贷款和地方政府债券、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。

1.商业银行贷款

2.主权外债

3.地方政府债券

4.政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款、债权、信托融资

【各种融资模式简要介绍】

商业银行贷款

即，政府以其自身的名义通过商业银行实现融资的目的。

【问题】

政府能否以自己的名义向商业银行举债？

不能，根据《预算法》第三十五条的规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”地方政府只能通过发行债券的形式举债，且不能通过其他热河形式举债，因此地方政府不能以自己的名义向商业银行举债？

主权外债(略)

主权外债是主权国家对外的债务。

（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。

(2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银

行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。

地方政府债券

地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。在某些特定情况下，地方政府债券又被称为“市政债券”（Municipal Securities）。

【法条链接】

（1）《预算法》

经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

解读：

a.需经国务院批准，省级政府才能举债；

b.省级政府只能适度举借债务，且必须纳入全口径预算管理；

c.省级以下政府不能直接举债，如确需举债，只能由省级政府代为举债；

d.政企分开举债，各负偿还责任；

e.政府不得借道企业举债；

f.地方政府债务自借自还，自担风险，中央政府对地方政府债务实行不救

助原则。

（2）《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（略）

【小结与提示】

根据《预算法》地方政府不能直接以自己的名义进行如下融资行为：

●民间借贷；

【小贴士】：

地方政府签订的民间借款合同是否有效？

?第一种观点：认为借款合同无效

根据我国《预算法》第三十五条的规定，政府对外举债需要经过相应批准，纳入财政预算。除此之外，地方政府及所属部门不得以任何方式举债。《合同法》第五十二条关于合同无效的情形中第五项为违反法律、行政法规的强制性规定。据此，可以认定镇政府私自向企业借款并未经过批准、纳入预算，属于《合同法》规定的无效合同。同时，《合同法》第五十二条关于合同无效的情形第四项为损害社会公共利益。企业私自向政府发放贷款，可能使政府承担远高于发放国债或者地方政府债权所可能支付的利息，从而使得公民所缴纳的税收更多的用于支付政府债务利息而非用于社会建设，从而损害了社会公共利益。

因此，亦能推定镇政府的上述借款合同属于无效。

?第二种观点：认为借款合同有效

《合同法司法解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。此处对“强制性规

定”作了一个细分，分为：效力性强制规定和管理性强制规定。两者的区别在于，该强制性规定是否明确规定违反的后果为合同无效或者虽未作前述无效规定但继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也属于效力性强制性规定。对于《预算法》第三十五条的规定并未明确说明违反该规定的后果为无效。根据《预算法》的立法目的，是为了实现财政支出计划性管理的需要而设置的，对此处对于借款主体资格进行限制的原因是未经合法审批程序，故对于该法条应该认定为管理性强制性规定，不能直接使用《合同法》第五十二条第五项认定为合同无效。

对此，我们认为，政府以自身名义签订借款合同，该合同并不绝对无效。

●银行贷款；

●委托贷款；

●信托；

….

根据新修改的《预算法》地方政府以自身名义融资的唯一手段是发行地方政府债券，且无自主决定是否举债的权利，举债需通过国务院批准。

地方政府通过卖地或者出让特许经营权的方式融资简析：

各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营

权融资);

(1)卖地:大前提土地储备制度，目前该模式限制多；2

(2)项目融资（略）；

(3)出让、转让特许经营权方式融资

…

卖地融资的基本方式：

一个前提：土地储备制度

两种理念：

(1) 土地包装。结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方

法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包

装，使其在出让中实现最大的价值。

（2）带动效应。精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动

中获得最大的利益。

五种方法：

(3) 拍卖。拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞

2是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。

买，最后以出价最高者胜出。

(4) 招标。招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定

的标准者胜出。

(5) 挂牌。挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方

必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。

(6) 抵押贷款。政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向

银行抵押贷款，筹集资金。

(7) 资本化融资。以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份

公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。

出让、转让政府特许经营权模式实现融资（与PPP联动）政府特许经营权（以下简称特许经营权），是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。

【法条依据】

《中华人民共和国行政许可法》；

《中华人民共和国招标投标法》；

《中华人民共和国环境保护法》；

《中华人民共和国合同法》；

《中华人民共和国公司法》；

《中华人民共和国建筑法》；

《中华人民共和国担保法》；

《国务院关于投资体制改革的决定》；

《市政公用事业特许经营管理办法》；

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；

《成都市特许经营权管理办法》；

…

特许经营权的取得方式以及模式：3

a.方式：政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外法人

或其他组织。4

b.主体：法人或者其他组织

c.特许经营权的取得是否必须进行招投标?

【案例】

3《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条规定，“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。”

4《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”

2013年5月，某环保集团公司向某市申请，以BOT模式投资、建设垃圾焚烧发电厂。随后，该市成立由主要领导牵头的项目组，经过招商比选和多次考察，于2013年9月由副市长代表政府与环保集团签订了《某市项目法人特许经营权框架协议》。该市报纸对此进行了报道。为明确关系，在2013年底北京举办的“某地大招商活动集中签约仪式”上，该市副市长和环保集团再次对该“特许经营权协议”进行签字确认。协议生效后，该环保集团按协议约定，开始进行环境调查、工程设计、研究、预算等工作。提交了垃圾焚烧厂厂址选址报告和项目建议书，并注册成立了项目公司。

然而，该市相关政府部门在2014年6月，突然对社会公开发布了该垃圾焚烧特许经营BOT项目法人招标公告，理由是，依据中华人民共和国建设部令第126号《市政公用事业特许经营管理办法》规定及相关要求，需要进行公开招标。就此，该环保集团向该市中级人民法院提起行政诉讼，要求市政府停止侵权，终止招标程序，并继续履行特许经营权协议。

【问题】

招投标是否为特许经营权取得的唯一方式？

【律师解答】

从《招投标法》和《实施条例》的角度讲，由于法律和行政法规对特许经营权的取得是否需要采用招标方式进行，并无明确规定。“法

无禁止即可为”。在中国，对授予特许经营权，并非必须采用招投标

(包括公开招投标)方式，还可以通过拍卖、竞争性谈判等多种方式进

行。

d.竞争方式包括：招投标、拍卖、竞争性谈判等

e.模式

（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营

基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有

并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府

后，由政府授予其在一定期限内运营；

（4）国家规定的其他方式。

地方政府通过发行债券的方式融资是否需要缴纳相应税费？如需缴

纳是否可以享受减免？

政府融资平台融资

融资平台公司是基于原《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）规定地方政府不能举债这一硬性规定而催生的一种地方政府变相融资的办法。

1、融资平台公司的定义（以下简称“平台公司”）

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发

…2010?19号文件）

地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预…2010?412号）地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

政府融资职能指：负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

【小结与提示】：

地方平台公司的举债融资职能模式5

平台公司的举债融资职能模式主要可归纳为如下三种：

依靠财政模式

5《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2013]20号）

平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖

欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由财政资金

偿还（不含车辆通行费、学费等收入）的债务模式。

政府提供担保模式

平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖

欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资

金偿还，但地方政府提供直接或间接担保的债务模式。

具体方式6：

为融资平台公司出具担保函；

承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；

承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

【小贴士】

地方政府能否为平台公司提供担保？

我们认为，除无相反规定，地方政府不能为平台公司提供担保。

《中华人民共和国担保法》是规定和约束担保行为的根本法律。它规定

的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。该法第八条规定：

6根据《财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会<关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号，以下简称“412号文”）第四条第二款的规定

“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际

经济组织贷款进行转贷的除外”。

《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任

何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

由此可见，地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府

或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。

自给自足模式

平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或

拖欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财

政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的债务

模式。

2、平台公司的转型

根据43号文，国家倡导平台公司按照以下三种方式进行转型，平台公司即将退出历史舞台：

(1)承担商业盈利性业务的，将其债务与经营打包，改制为现金流覆盖的园

区公司、其他国企或按市场机制转让给非国有企业，使之以企业身份向

银行贷款或发行企业债。

(2)承担有一定收益的公益性业务，可与社会资本成立混合所有制企业或

进行特许经营合作（PPP模式），其债务由项目公司按照市场化原则举借与偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任，实现融资平台公司的转型。

(3)承担没有收益的公益性业务，将直接由地方政府负责，纳入政府预算

管理，从融资平台中剥离。

【小提示】

43号文明确指出，“原有政府融资平台中，涉及公路、保障房、水利、土地储备四个领域的在建工程（需在2014年9月21日前开工建设），可延迟至2015年12月31日前继续通过银行融资。除上述四个领域外，其他地方政府融资平台一律不得再融资，并剥离政府融资平台公司政府融资职能。”

3.平台公司的转型思路

拓宽企业融资渠道，保持项目建设持续现金流

转型升级需要时间，因此寻找合适的资本市场继续涉入途径为当务之急。在现有政策法规框架下，除传统的企业债券、公司债券、中期票据、银行贷款等融资手段外，还可根据企业性质进行资产证券化、股权融资、创新债券融资等多样化尝试。

股权模式：

1）加大国有企业改革力度，积极推动混合所有制经济，国有资本与非国有资本交叉持股、相互融合；

2)鼓励社会资本参与国有企业改制重组和国有企业重大项目建设，使各

类指标的合作形成长效机制和良性循环。

3)选定优质经营性国有资本探索上市融资，目前国内已成功上市的城投

类公司已有先例，如重庆水务、云南城投、西藏城投等。

债权模式：

1)资产证券化：主要是基础设施收费项目、贸易应收款及其他优质存量

资产；

2)账目收益债/票据、市政公司债券：建立在有经营性项目作为主要现

金流入公司的配套融资工具；

3)创业投资债券、产业投资债券、小微企业增信集合债券：主要是支持

中小微企业企业发展，配套融资平台转型升级。

融资平台转型为具备自我造血能力的经营性企业(略，结合公司治理)

1）是建立规范的现代企业制度。

2）是加强公开信息披露。

三、关于存量债务的问题7

1.存量债务的甄别

是否能够被认定为政府债务将成为现有存量债务管理分化的新逻辑，也是甄别存量债务的核心。主要尝试从存量债务资金用途的公益性质和收益情况，来区分纳入政府债务的可能性：

1.用于公益类项目的债务大概率会被纳入地方政府债务，而非公益类债务

可能性较小；

2.完全没有现金流产生能力或产生能力很弱的公益性项目，大概率被纳入

一般债务。

2.存量债务处置和确保在建工程后续融资方式

存量债务处置范围：

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

743号文

处置方法：

●对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收

入偿还。

●对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优

质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，

增强偿债能力。

●对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要

时可以处置政府资产偿还债务。

●对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法

履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要

按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得

单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

●对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责

任和损失。

3.确保在建工程后续融资

地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

解决债务问题的思路

●置换存量债务

所谓置换地方存量债务，就是在财政部甄别存量债务基础上，把原来政府融资平台的负债转换成为地方政府债券。通俗而言，就是创造一种长期、低利率的金融产品替换掉短期、高利率的债务。

●置换方式：

第一种是由银行购买，是地方政府和商业银行正常契约行为。比如商业银

行A直接动用超储购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券。对整体商业银行来说，表现为超储不变，仅资产结构改变，由高息短期贷款变为低息长期的债券。

第二种是引入央行，央行通过PSL或再贷款给商业银行A（或政策性银行）去购买用于置换商业银行B对城投贷款的债

地方政府债务风险案例分析

地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前

还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题

地方政府性债务基本情况

一、地方政府性债务基本情况 （一）地方政府债务的构成 地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT、融资 租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。（二）债务规模及变化情况 国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。地方政府负债余额超过了全国GDP的l／4，超出当年公共财政收入达24074 .4亿元．总债务率高选129. 07％。

2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。 36个地方政府债务余额逾3.8万亿元，两年增长近13%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原

则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作

政府债务风险分析

政府债务风险分析 最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。 一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止XX年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。 2．逾期债务多。截止XX年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债

务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。 3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。 4、还债压力重。XX年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中XX-XX年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、 2.05亿元，财政偿债压力非常大。 二、债务成因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因： 1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责

解析关于浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法

浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法 第一章总则 第一条为了加强政府性债务管理，规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规和《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2005〕5号)精神，制定本办法。 第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。 第三条政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位(含政府设立的各类投融资机构，以下简称单位)以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。 第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理。 各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。 审计部门依法对政府性债务进行审计监督。 第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。 第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。 政府性债务必须落实好还款的资金来源。 政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。 不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第七条除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外，各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。 第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计 第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县(市、区)政府性债务收支计划由县(市、区)本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县(市、区)本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。 第十条政府各部门、单位举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位，下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。 第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。 第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核，由投资审批主管部门批准立项，举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。 第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定，在报送年度财政收支预算时，报送政府性债务项目收支计划及有关资料。 第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府性债务收支计划。 第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。 第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内，由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。 第十七条经批准的市(含区)、县(市)政府性债务收支计划须报省财政厅备案。 各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年5月底前上报省财政厅。

地方政府专项债券预算管理办法(最新)

第一章总则 第一条为规范2015年地方政府专项债券预算管理，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，制定本办法。 第二条本办法所称2015年地方政府专项债券，包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。 第三条省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)发行的专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模。 第四条专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。 第五条省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。 第二章预算编制和调整 第六条财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府举借债务的规模内，根据客观因素测算分地区新增专项债券规模和置换专项债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。 第七条省级财政部门在财政部下达的新增专项债券规模内，提出新增专项债券规模分配建议，编制预算调整方案，经省级政府同意后报省级人大常委会批准。如有分配至市县级的新增规模，应在省级人大常委会批准的市县级新增专项债券规模内，提出分市县新增专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后下达各市县级财政部门。 省级财政部门在财政部下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后，分配省本级各部门和各市县级财政部门。 第八条市县级财政部门在省级财政部门下达的新增专项债券规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。 市县级财政部门在省级财政部门下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报本级政府批准。

【实用资料】地方债务风险及防控.pdf

2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额 10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看，2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低，以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。 2.整体虽然可控，但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。地方政府债务压力过大，将导致投资者信心动摇，影响投资，减缓经济增速，形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元，总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前，随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理，财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线管理；同时，土地属不可再生资源，土地出让金是一次性税源，与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此，仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大，还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外，2010年底地方政府性债务余额中，有近30%的负债2013年至 2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定，地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41

乡镇政府性债务管理实施细则

乡镇政府性债务管理实施细则 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，规范举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险隐患，确保财政安全、平稳运行，根据《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》等文件精神，结合我镇实际情况，特制定本办法。 第二条政府性债务包括镇政府（含政府设立的各类投融资机构）及其所属单位向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款或向国内金融机构、单位、个人借款（含滞留、挪用其他资金）等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。 第三条举借政府性债务应当“计划报批、落实来源、规模控制、专款专用”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目，主要用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第四条政府性债务规模应当与本区域国民经济发展和政府财 力相适当，并落实好还款的资金来源。 第五条镇财政部门负责政府性债务管理，镇内审部门依法对政府性债务进行审计监督。 第二章政府性债务计划的编制 第六条各借款主体，必须按照镇财政部门的要求编制政府性债务项目年度收支计划。政府性债务收支计划要反映债务的余额变动情况，并按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

政府性债务收支计划及有关资料在报送年度财政收支预算时一并报送镇财政部门。 第七条镇财政对各部门、单位的政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后，根据政府性负债的实际情况，结合实际需要与财力可能，进行综合平衡后，编制镇级政府性债务收支计划，报镇政府同意后执行。上级另有规定的，按上级规定程序报批。 第三章债务的规模、举借与审批 第八条政府性债务实行“计划立项、单位申请、财政审核、政府决定”的审批办法，并明确偿债责任及防范风险的措施。 第九条镇政府的政府性负债规模实行严格的债务指标控制制度。各项债务指标应控制在警戒线内即债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。 债务率=政府性债务余额/当年可支配财力 偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力 第十条新增镇债务性建设项目，债务指标在警戒线内的，由镇财政审查还款来源后实施；如债务指标超过警戒线的，需报经镇政府同意后方可借款。 第十一条镇政府和所属部门一律不得新增出借资金，不得新增对外担保。 第十二条对镇债务要争取每年有所下降，要以限期清收为重点，划分债务类别，制定周密的清收方案，做到有奖有罚。 第四章政府性债务责任人的职责和监管 第十三条举借政府性债务的部门、单位为最终债务人，最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府性债务承担行政领

关于加强地方政府性债务管理的方案(最新)

关于加强地方政府性债务管理的方案 为加强地方政府性债务管理，促进全区经济社会持续健康发展，根据《x省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施方案》（x 〔x〕25号）精神，结合我区实际，现提出以下实施方案： 一、总体要求 （一）指导思想。认真贯彻落实党的x和xx、x、x全会精神，按照上级党委、政府以及区工委、管委决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥我区规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全区经济社会持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。严格按照相关政策规定建立规范的政府举债融资机制，坚决制止部门单位违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的政府举债融资机制 （一）明确政府举债权限。因区公益事业发展确需举借债务的，由省级政府通过发行政府债券的方式代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及相关部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的政府举债融资机制。政府债务采取发行政府债券方式举债。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省级政府代为发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省级政府代为发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市、园区基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

一般地方政府债券预算管理办法

2015年地方政府一般债券预算管理办法 第一章总则 第一条为规范2015年地方政府一般债券预算管理，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），制定本办法。 第二条本办法所称2015年地方政府一般债券，包括为2015年1月1日起新增一般债务发行的新增一般债券、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券（含为偿还2015年到期的地方政府债券本金发行的一般债券）。 第三条省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）发行的一般债券不得超过国务院确定的本地区一般债券规模。 第四条一般债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第五条省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。市县级政府确需发行一般债券的，应纳入本省、自治区、直辖市一般债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第二章预算编制和调整 第六条财政部在全国人大或其常委会审批的地方政府举借债务

的规模内，根据客观因素测算分地区新增一般债券和置换一般债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。 第七条省级财政部门在财政部下达的新增一般债券规模内，提出新增一般债券规模分配建议，编制预算调整方案，经省级政府同意后报省级人大常委会审批。如有分配至市县级的新增规模，应在省级人大常委会审批的市县级新增一般债券规模内，提出分市县新增一般债券规模的分配建议，报省级政府批准后下达各市县级财政部门。 省级财政部门在财政部下达的置换一般债券规模内，提出置换一般债券规模的分配建议，报省级政府批准后，分配省本级各部门和各市县级财政部门。 第八条市县级财政部门在省级财政部门下达的新增一般债券规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会审批。 市县级财政部门在省级财政部门下达的置换一般债券规模内，提出置换一般债券规模的分配建议，报本级政府批准。 第九条使用新增一般债券资金的省级或市县级政府，在编制一般公共预算调整方案时，应将新增一般债券规模在收入合计线下“支出大于收入的差额”反映。 第十条一般债券收入安排的项目支出，根据拟使用债务资金的项目支出情况，在一般公共预算支出合计线上，按照一般债券资金

地方政府债务风险控制思考

地方政府债务风险控制思考 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。 据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区

可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 （一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

地方政府一般债务预算管理办法

地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。 第七条非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。 第八条加强地方政府债务管理信息化建设，一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 第九条外债转贷预算管理办法由财政部另行制定。 第二章一般债务限额和余额 第十条财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般债务限额及当年新增一般债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。

地方政府债务现状及存在的问题和原因

地方政府债务现状及存在的问题和原因1.1地方政府债务规模现状 根据审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19 730.13亿元。 我国与一些国家的政府债务不同，我国政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，通过比较负债率、政府外债与GDP （国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体是可控的。但是相对目前来说，规模仍然是很大，增长速度很快，部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。 1.2地方政府债务存在的特点 现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（2）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（3）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，

财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法(财库[2009]19号)

【发布单位】财政部 【发布文号】财库[2009]19号 【发布日期】2009-03-13 【生效日期】2009-03-13 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】财政部 财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法 (财库[2009]19号) 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 为适应财政部代理发行地方政府债券管理的需要，我部研究制定了《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》，现予印发，请遵照执行。执行中如有问题，请及时函告我部。 附件：财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法 财政部 二OO九年三月十三日 附件：财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法 第一条第一条为适应财政部代理发行地方政府债券管理需要，规范和加强财政部代理发行的地方政府债券会计核算，根据国务院有关规定、《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预[2009]21号）、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》（财库[2009]15号）和《财政总预算会计制度》规定，制定本办法。 第二条第二条本办法适用于财政部代理发行的地方政府债券中地方财政总预算会计的账务处理。 第三条第三条在现行《财政总预算会计制度》中增设收入类科目“408 债务收入”、“409 债务转贷收入”;支出类科目“508 债务还本支出”、“509 债务转贷支出”。

第四条第四条“408债务收入”科目，用于核算省级财政部门作为债务主体，发行地方政府债券收到的发行收入等。 省级财政部门实际收到地方政府债券发行收入时，借记“国库存款”科目，贷记本科目。 年终转账时，将本科目贷方余额全部转入“预算结余”科目，借记本科目，贷记“预算结余”科目。 本科目平时贷方余额，反映省级财政部门当年实际收到的地方政府债券发行收入累计数。 本科目应按照“政府收支分类科目”规定设置明细账。 第五条第五条“409债务转贷收入”科目，用于核算省级以下财政部门（不含省级，下同）收到的来自上级财政部门转贷的债务收入。 省级以下财政部门实际收到债务转贷收入时，借记“国库存款”科目，贷记本科目。 年终转账时，将本科目贷方余额全部转入“预算结余”科目，借记本科目，贷记“预算结余”科目。 本科目平时贷方余额，反映省级以下财政部门当年实际收到的来自上级财政部门转贷的债务收入累计数。 本科目应按照“政府收支分类科目”规定设置明细账。 第六条第六条“508债务还本支出”科目，用于核算各级财政部门发生的债务还本支出。 各级财政部门偿还债务本金时，借记本科目，贷记“国库存款”科目。 年终转账时，将本科目借方余额全部转入“预算结余”科目，借记“预算结余”科目，贷记本科目。 本科目平时借方余额，反映各级财政部门当年发生的债务还本支出累计数。 本科目应按照“政府收支分类科目”规定设置明细账。 第七条第七条“509债务转贷支出”科目，用于核算地方各级财政部门对下级财政部门转贷的债务支出。 地方各级财政部门对下级财政部门进行债务转贷时，借记本科目，贷记“国库存款”科目。

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见 和建议 Prepared on 22 November 2020

地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原

则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发〔2014〕43号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债