政府投资的代建制

摘要

政府投资项目代建制的出现揭示了我国政府投资项目管理体制的杂乱无序，各项制度的设立仅处于理论层面，在实际操作中存在大量难题。本文重点从法律角度阐述代建制与现行法律法规的冲突及背离，阐述代建制与现行行之有效的工程项目管理模式的重复，旨在为今后政府投资项目的管理方式提出建议。



关键词：代建制 工程总承包 工程项目管理 法律



正文：



近几年，在政府投资的工程项目上出现了一个新的制度名词：代建制。随着2004年7月16日国务院《关于投资体制改革的决定》的发布，“代建制”如雨后春笋般出现在各级政府投资项目的建设体制中。该制度从构想到实践存在诸多短期内无法解决的难题，与其它通行的项目管理模式相较没有鲜明的实践特色，在构建现代法治社会、与世界接轨的进程中易产生概念混淆和盲目跟风现象。



一、代建制产生根源及目的

1、代建制的理论定义及特点

政府投资项目的代建制理论上是一种由项目出资人(政府)通过招标等方式委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。

这种模式设计的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能。







2、代建制制度的确立及所希望解决的问题

代建制的制度源引美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。代建制在中国的实施，确定于2004年7月16日国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，与传统的政府投资项目管理方式比较，代建制设立的意图是使代建单位作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，解决“超概算、超规模、超标准”的“三超”问题。

希望通过专业化项目管理最终达到有效规范政府和部门的行为，控制项目投资规模、转移项目风险；转变政府部门盲目上项目、争资金的预算管理观念，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成本和费用，提高管理水平的目的。



3、代建单位可以履行的职责范围

在工程项目进行过程中，代建

单位可以履行的职责范围总括为：①依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；②组织开展工程勘察、规划设计等招标活动、组织开展项目初步设计文件编制修改工作；③办理项目可行性研究报告审批、土地征用、永恒拆迁、环保、消防等有关手续报批工作；④组织施工图设计、组织施工、监理和设备材料选购招标活动；⑤负责或协助办理开工报告、建设工程规划许可证、施工许可证、施工图审查和消防、园林绿化、市政等工程实施中有关的手续；⑥负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；⑦审核、鉴证工程进度报表及提出进度拨款意见，提出对鉴证或索赔的处理意见；⑧按项目进度要求上报处度资金计划，并按月向建设单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况；⑨组织工程中间验收和交工验收，按照国家规定对工程质量实行终身负责制；⑩编制工程决算报告，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编。



4、代建制实施过程中形成的实际特点

由于我国对项目管理代建制制度本身没有明确的立法依据可以遵循，在目前我国政府工程实际中，由于代建制与各种现行制度、法律的不配套，出现了一些与社会发展不相适应的问题，代建制企业的发展目前也存在较多问题，仍需要进一步研究解决。而各城市对该制度的理解不同、实施过程中采取不同的方式和途径，导致代建制实践工作形成以下特点：①没有明确的代建资质，以其他建筑类资质代替代建资质，代建人、代建资质的选则具有任意性。②代建管理合同没有统一规范，委托和代理的法律概念不清晰，签订合同主体不明确。③代建管理内容，从项目可行性研究至项目后分析评估在内的全部管理程序中任意选取，各不相同。④代建单位的利润机制缺乏激励性，以低比例管理取费为主的利润体制与在项目进展过程中的繁琐制约结合起来，降低了目前代建单位在选择项目管理和选择专业建筑项目对比上的能动性。⑤代建企业工程全项管理水平不高，从业人员的管理素质不能适应所承接管理任务。



二、代建制与国际、国内行业惯例中相关工程管理模式的比较

在每个政府投资项目进行过程中，根据代建单位代建项目的不同阶段，代建管理合同可分为前期工作委托合同、建设实施管理合同和全过程代建管理合同，代建单位的职责范围应视代建合同的约定，在上述职责中的若干项中进行选则。

从本质上来说，代建制源于工程项目管理的工程总承包和工程项目管理服务模式，工程总承包和项目管

理服务在工程建设领域一
直长期存在，得到国内和国际的广泛运用。从代建单位履行的十项职责中可以看出代建制与现存国际通行的为业界普遍认可的项目管理模式有很多相似方面。



1、工程总承包模式：

国际通行的工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包(Design-Build)，承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包(Engineering Procurement Construction)，总承包商按照合同约定，完成工程勘察设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，即由承包商为业主提供包括项目可行性研究、融资、土地购买、设计、施工直到竣工移交给业主的全套服务。其优点是项目实施过程中保持单一的合同责任，在项目初期预先考虑施工因素，减少管理费用，减少由于设计错误、疏忽引起的变更以减少对业主的索赔。

由此可见，在工程总承包模式中，承包商提供的服务包括自项目开工起至项目完工投用止的全过程服务，承包商根据承包模式的不同兼具代建单位管理的十项职责，同时实施了施工单位的职能，并对业主承担全面的管理责任。业主对工程建设的参与仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。



2、工程项目委托管理：

项目承包模式(Project Management Contractor)，简称PMC模式。即业主聘请专业的项目管理公司，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。由于PMC承包商在项目的设计、采购、施工、调试等阶段的参与程度和职责范围不同，因此PMC模式具有较大的灵活性。总体而言，PMC有三种基本应用模式：
一是业主选择设计单位、施工承包商、供货商，并与之签订设计合同、施工合同和供货合同，委托PMC承包商进行工程项目管理。在这种模式中，PMC承包商作为业主管理队伍的延伸，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同等管理和控制。这种情况一般称为工程项目管理服务，即PM(Project Management)模式。
二是业主与PMC承包商签订项目管理合同，业主通过指定或招标的方式选择设计单位、施工承包商、供货商(或其中的部分)，但不签合同，由PMC承包商与之分别签订设计合同、施工合同和供货合同。
三是业主与PMC承包商签订项目管理合同，由PMC承包商自主选择施工承包商和供货商并签订施工合同和供货合同

，但不负责设计工作。这种模式下，PMC
承包商通常保证项目费用不超过一定限额(即总价承包或限额承包)，并保证按时完工。此模式下的PMC承包商类似于传统意义上的施工总承包商。


国际上流行将项目划分为两个阶段，即前期阶段和实施阶段。项目前期阶段，PMC承包商的任务是代表业主对项目前期工作进行管理。主要工作包括：项目建设方案的优化；项目风险的优化管理；审查设计文件，组织完成设计；协助业主完成政府各环节审批；提出进口设备、材料清单及其供应商；提出项目实施方案，完成项目投资估算；编制招标文件，进行资格预审，完成招标、评标等。


项目实施阶段，由中标的承包商负责执行详细设计、建设工作，PMC承包商在这个阶段里代表业主负责项目的全部管理协调和监理作用，直到项目完成。主要工作包括：编制并发布工程统一规定；设计管理，协调技术条件，确保各承包商之间的一致性和互动性；采购管理；施工管理及协调；同业主配合进行运营准备，组织试运营，组织验收；向业主移交项目全部资料等。



政府投资项目委托专业化的社会机构的需求不外乎以下几种职能：勘察、设计、施工、监理、咨询、管理、服务等方面，可以是其中的一项，也可以是其中的若干项。其可以在上述工程总承包和工程项目管理服务模式中视具体情况选择管理模式来满足项目的进行。



3、项目法人负责制

我国目前的政府投资管理模式，对于具体项目实施实际管理的主体还有为实施该项目而组建的项目法人，即项目法人负责制。项目法人是指依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。

根据《公司法》和原国家发展计划委员会于1996年4月制定颁布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要求国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司等。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施生产经营、偿还债务和资产的保值增值，实行全过程负责。这样按照该规定在大多数实行代建制的政府投资项目上，就会出现项目代建人与项目法人并存的局面，而且二者除组成形式不同外，具体管理职能上具有相当的交叉与重合。



三、代建制的法律缺陷

实行“代建制”的关键在于通过公开竞争机制选择具有

专业素质的代建单位、用经济合同以及法律手段来约束
代建单位执行代建合同约定的代建任务。而现实中的代建制存在诸多法律缺陷。



1、名称定位不准确

顾名思意，“代”在法律的角度具有“代理”的意思，“代建制”字面意义是指“代理建设单位（业主）行使建设单位职责的一种制度”。法律意义上的代理是指“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”。美国的建设经理制(CM制)中建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。此行为符合法定的代理的意义，而我国实际执行的“代建制”却与法定的代理概念存在很多差异之处，易于造成法律概念的混淆，其产生的意图更近似于委托合同关系。

《合同法》定义的委托合同是指“委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”从这个定义出发，假如委托人和受托人约定，受托人处理委托事务时须依委托人的名义进行，接受委托人的指示和控制，由此产生的后果由委托人承担，则此种委托关系结果，就是在两者之间产生了代理关系。代理关系产生的意义在于，对于处理事务过程中必须牵涉到的第三人(相对人)而言，受托人(代理人)在授权范围内的行事，与其只有事实上的关系而没有法律上的关系，也就是说，法律上的权利义务关系仅限于第三人与委托人之间。反过来讲，假如委托人和受托人只是约定受托人完成某事务，受托人在开展委托事务时没有必要向第三人(相对人)声明委托人的存在并以委托人的名义与之进行交易等活动，则此种委托中并不产生代理(或者说代理关系仅限于委托人和受托人内部)，而仅仅是一种委托关系。

而我国的代建制本身所要解决的问题的特点，赋予了代建单位在建设活动中的独立主体的资格，即代建单位以自己的名义对外签署勘察设计合同、施工合同、监理合同，作为合同一方的主体，履行合同的权利和义务。这一行为本身属于委托，与代理有显著差别。因此，“代建制”的名称定位不准确，不能表达制度本身所包含的法律意义。



2、法律关系定位不清晰

我国现有的建筑方面的法律法规并没有赋予代建单位明确的主体地位，各代建合同由于认识不一致责权利的约定也是千奇百怪，从合同内容看，应是纯粹的总承包合同或工程项目管理服务合同、咨询合同的也都是适应形式冠以“代建合同”之名，造成法律关系的混淆，无法

识别。

目前形成的基本共识是，代建单位的主要作用是控制使用单位的
行为，控制投资规模，控制不必要的浪费，由此将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离、互相制约，同时，通过建、用分离预防腐败。但对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。相继出现“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。这其中，有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法发挥真正预期的代建作用。由于代建单位的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。代建单位和使用单位的职责、权利和义务的划分不清晰，代建合同的签订内容和方式不规范，存在诸多使用单位或是不积极配合或是过分干预的现象，使代建制在操作中存在诸多难关。所以代建制如果继续下去，代建单位的法律地位应该予以明确，其与使用单位的责权利关系需要进一步的划清。



3、国内法依据缺失、与国际惯例不接轨

政府投资项目因为牵涉面、影响面广，须严格按照法律法规办事。政府投资项目的代建方式、代建机构、运做方法和规则均需要符合法律规定，从目前的实施情况看，代建单位的管理以及代建行为，尚无一套完整的管理规范，没有法律依据。由于没有相应的法律法规依据造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。因为对最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。同时，也造成投资者一方面需要代建服务，一方面又不愿赋予代建方真正的权力，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。如此一来，代建单位丧失了其对项目建设过程的管理职能。

代建单位的性质、运作、代建范围没有法律法规的规定予以明确，而这些是识别代建法律关系、判断权利义务的关键。因法律依据缺失，在面对代建单位性质的确定这一个根本性问题时，我国目前各地形成的形式就有三种：事业、企业和政府机关，形式混乱，权利义务极度不统一。很多代建单位的专业领域狭窄，无法对工程建设实施全方位管理。目前的工程代建管理仅涉足于工程前期动迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面，在投资控制方面缺乏足够的主动性。涉及投资方面的内容，往往由业主操作，甚至在工程建设

的重大技术方案上，代建单位也无法过问和参与。实际运行起来，似是而非。

国际惯例中适用的工
程总承包和工程项目委托管理，业主只需要一次委托完成的建设工作，在国内却要分成三次委托：招标代理委托、工程监理委托、代建委托。这些中介机构的重复设置，导致了工程管理人才的浪费以及工程管理效率的降低。



4、代建单位资格准入、行政许可于法无据

《中华人民共和国建筑法》第十四条规定了“从事建筑活动的专业技术人员，应该依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动”，《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三项也规定了“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，因此，代建活动因为是建筑活动，并提供公众服务、关系公共利益，代建单位就必须具备“代建资格”。但是《建筑法》第十三条只对建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位的资质提出明确要求，并没有提出“代建资质”。因没有统一立法，各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准的依据。比如说一个单位承接了代建工程后，管理班子如何组织、需要怎样的专业人员配备，这些人员在资格业绩上有何要求，甚至代建单位的资格如何管理，其所代建工程的范围如何确定，什么等级的代建单位代建什么等级的工程项目等方面，均没有规定，各地实际在对资质类型等级的落实上参差不齐。所谓的“代建单位”从法律角度讲只是雾里看花，有名无实。



5、建设项目的立项主体、报建主体、项目法人主体的确立尚不明确

政府投资项目由于用途和筹建部门不同，立项主体、报建主体、项目法人各自不同。无法确定责任的划分。对项目法人主体权利义务的约束没有落实到实处，致使代建合同签约主体混乱，无法确定项目委托单位，即代建项目的委托人。

项目委托单位是指将非经营性政府投资项目通过委托方式交由专业化的项目管理单位负责建设实施的单位也就是代建项目的委托方。而目前各地做法不相同，有的规定由政府部门或政府授权部门委托，有的规定由使用单位委托，有的规定由依法成立的项目法人来委托。而国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》也回避了这一问题，使此问题依旧困扰着实际操作者。

从理论上讲，项目的全部过程都可以委托代建人进行管理，但是实际运行中，却存在诸多问题。如

立项委托，代建人在法律上却不能成为项目主体，此种委托与法律意义上的委托不尽相同。其它诸如土地许可证的问题、规划
许可证问题、建设行政主管部门的招投标、合同备案、施工许可以及最后办理资产移交，在特定程序中代建人起什么作用，能不能作为独立主体，是没有明确规定的，也易产生混乱。



6、建筑立法并未规定项目建设管理者(代建机构)的法律责任，委托关系的性质决定投资风险并不因代建而转移

①、风险转移问题尚未解决

我国现阶段实行的代建制的代建合同，在法律角度讲，并不规范，有的行成委托关系，有的行成了代理关系，而对于代理关系，因其本身的意义在于代理行为所产生的后果由被代理人即委托人承担，因此，在行成代理关系时，风险仍需由委托人全部承担。

对于行成民事委托关系的代建合同，因为国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，委托人建设单位的责任亦不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签订协议时，就会出现这种情况：通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度。合作双方这种相反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、推卸责任等情况时常发生。这些问题，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。



②、项目前期工作的风险

由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一，就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，过去这些工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为。运用代建后，改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的，此外，在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。



③、政府部门直接管理的组织模式

，增加了日常工作量和行政风险

各地代建制的组织模式各异，但基本都是政府有关部门直接管理代建项目的组织实施，这使得主管部门直
接面对代建项目实施过程中的各种矛盾和问题，过多陷入具体事务，增加了日常工作量，不利于提高工作效率。在政府管理部门、代建单位、使用单位共同签订代建合同的方式下，由于代建合同的内容十分详尽而繁杂，主管部门在项目实施过程中稍不留意，就有可能因各方对合同内容理解上的差异等原因而引发仲裁或行政诉讼，加大了行政风险。



④、现阶段代建企业的发展尚不成熟，从业人员素质有待提高，增加行业风险

我国目前的代建制企业，项目管理人员的专业水平过于集中，知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制尚未健全，这些都使代建企业存在行业风险。



四、代建制不能有效解决“三超”和腐败的问题

1、现阶段控制“三超”及腐败的症结在“人”而不是“工程管理模式”(俗称管理技术) 政府投资项目“三超”的现象与官员腐败是息息相关的，而根本的原因是制度上的原因，即没有有效的政府监管机制。目前存在的对政府投资项目的监管方法主要是事后监管，具有惩罚性质，而真正控制“三超”的根本在于预防，包括在于健全政府投资监管制度，在于制度的实际可操作性和能否得以切实落实，即如何做到人人有责、人尽其职。其关键在人的管理而不是在项目管理即技术角度上找原因。在现行国际、国内建筑行业、建筑体系各种管理模式、规则基本健全的情况下，单纯从管理技术上寻求克制三超和腐败的解决方案是舍本逐末的，而在这种管理制度出台时如果没有相关法律制度的配套改革，就会在实际操作中陷入更多的困局，代建制目前就面临这一局面。

工程管理虽然包括对人的管理，但这个对人的管理概念和对控制“三超”和腐败中的人的管理概念具有显著差别。前者只是就工程成本而言，与建设单位经济利益相关，后者就有着更深层次的社会和政治的因素。因此不能一概而论，亦不能以此为彼。



2、代建并非良药

代建属于一种工程管理模式，它的出现，与现行行之有效为业界所掌握的种种工程管理模式相重叠，而相较其它成熟的管理模式，代建制现处于一种模糊状态，不益于实际操作，我国各地实践中的混乱也证

实了此点，无论在设想中其是多么美好，那也只是空中楼阁。现实中投资部门、使用单位不能放弃自己的管理权利，实际行成的代建只是工程总承包模式
或项目管理模式的另一种称谓而已，代建单位的界入更多地是使工程进展过程中增加了一道繁复程序，管理权并没有实际转移。只是通过代建单位的这一介质，使“三超”更加合理化而已。因此，对于真正制止“三超”现象，“代建制”不是良药。

现实中委托代建单位由于种种原因不能放弃自己手中的权利，代建单位本身没有实际的对工程的管理决策权，预期的“建、用”分开的局面无法实现，代建制的出现不仅对制止“三超”不能起到根本性的作用，反而使成熟的建筑管理模式出现混乱状态，弊大于利。



五、现阶段更为实际的政府投资项目管理方式的建议

1、政府建立完善监管机制

针对“三超”和腐败的关键，由政府建立有效的监管机制，做好工程建设中领导干部的廉政工作进行部署，温家宝总理指出应“完善政府投资项目决策机制，实行政府投资项目公示制度和公开招投标制度，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度，强化对交通、城建等重点领域及重点项目的监管。在规范政府投资行为、加强对政府投资的监管上，把重心放在了加强投资项目决策机制、公示制度、公开招投标制度、评价制度和责任追究制度等建设”。同时作为配套措施，及时进行政府决策机制、行政审批制度、财政管理体制、政务公开制度的改革。这些都属于制度上的建设，而非改变工程管理模式所能解决的问题。



2、切实落实现有成熟的工程管理模式

现有的工程总承包模式、工程项目委托管理、咨询监理等模式因为在世界工程运作中反复试验，积累了丰富的实际操作性，如果运用得当、完全依合同约定履行权利义务，是能很好解决政府投资项目管理问题的，而且这些模式亦为国内建筑业所接受认可并在实践中得以实施，积累了丰富的经验。相反，如果制度的建立只是一种形式，没有切实履行，建立再多的制度体制也不会解决问题。因此，在各种工程建设合同日趋成熟的今天，特别是中国加入WTO与世界建筑业接轨之后，如何在现有工程制度中寻求高效有益的管理模式才是管理的根本。



3、对于政府投资项目应重点落在完善项目法人的设立上

我国的项目管理体制中已有项目法人责任制。笔者认为，在现行法律体制下，不益改变项目进行过程中各建设活动主体的职能变化，应该在项目的全过程保留、完善项目法人的法律地位，重点加强

项目法人的设立和组成结构，引入建设行政主管部门、财政部门、审计部门的监督机制和否决权，根据各自职能、专业的不同，在项目法人中享有不同的权利义务，履
行不同的职责，有效发挥各职能部门的专业作用和相互监督作用，有效结合各行政主管部门的职责，使项目法人真正得以确立，完全履行项目法人的独立法律主体的权利和义务。

在具体工程实施过程中，根据不同的项目实施阶段和要求，选择现实可行的工程管理模式，如工程总承包方式、交钥匙方式等等，即有利于工程实际进行，又有利于法律责任的划分，能有效发挥社会各专业团体的作用，更好地与世界接轨。